בבית המשפט העליון                                                                                       בג"ץ 16/

בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

 

העותרים: 1. אלכס שמשון רוזנשטוק 
2. עמותת חינוך ישראלי ע.ר 580332948
ע"י ב"כ עו"ד עדי ניר-בנימיני ו/או עו"ד הישאם שבאיטה מהקליניקה לזכויות אדם
באוניברסיטת תל-אביב
טל': 03-6407184, פקס: 03-6407422

 

נ  ג  ד

המשיב: : משרד החינוך
באמצעות פרקליטות המדינה- מחלקת בג"צים
משרד המשפטים
רח' צלאח א-דין 29, ירושלים
טלפון: 02-6466588, פקס: 02-6467011

 

עתירה למתן צו על תנאי ובקשה לקביעת דיון דחוף

מוגשת בזאת עתירה למתן צו על תנאי המופנה אל המשיב והמורה לו לבוא וליתן טעם:

  • מדוע לא ינקוט המשיב בהליך פומבי ושוויוני לאיתור ומינוי חברים לכל וועדות המקצוע הפועלות במשרד החינוך, לרבות פרסום הנהלים המסדירים את עבודת ועדות המקצוע, קביעת תנאי סף, פרסום ההליך והצגת קריטריונים ברורים למועמדים.
  • מדוע לא יבחן המשיב את מועמדות העותר 1 כחבר בוועדת המקצוע באזרחות באמצעות הליך פומבי, תחרותי ושוויוני הכולל תנאי סף ברורים.

פתח דבר

  1. עתירה זו עוסקת בהליך מינוי ועדות המקצוע במשרד החינוך, ועדות אשר קובעות בפועל את הדרך בה ילמדו מקצועות הלימוד השונים בישראל. עתירה זו מתייחסת לועדת המקצוע באזרחות, שכן ועדה זו עומדת להתמנות בקרוב. אולם הטענות העומדות בבסיס העתירה נכונות ביחס לכל ועדות המקצוע שפועלות במשרד החינוך.
  2. ועדות המקצוע במשרד החינוך הינן ועדות מקצועיות, בהן אמורים לשבת אנשי מקצוע מהאקדמיה והשדה, המכירים את ההיבטים השונים של כל תחום דעת, ואת השיקולים המקצועיים הנוגעים לדרכי הוראתו. הרכב ועדות המקצוע מגוון כולל אנשי מקצוע ממגזרים ותחומים שונים בדיסציפלינה ובחברה הישראלית. לחברי וועדת המקצוע תפקיד מרכזי בגיבוש המדיניות הפדגוגית בהוראת המקצוע, עיצוב והכנת תכניות הלימוד, ובשמירה על רמה אקדמית נאותה ועל תקינות ציבורית של מקצועות הלימוד הנלמדים בבתי הספר בישראל. מדובר בתפקיד רגיש בעל חשיבות והשפעה ציבורית רבה.
  3. בכל תחום דעת כיוונים רבים להבנת התכנים המרכיבים את המקצוע ודרכים שונות ומגוונות לתרגמם לתכניות לימוד בבתי הספר. לכן, על מנת שתכניות הלימוד והכלים הפדגוגים בהם עושים שימוש בלימודי המקצוע, ישקפו ידע מקצועי-אקדמי מעמיק, הן אינן נקבעות על ידי אדם אחד, אלא על ידי וועדת המקצוע שלחבריה מומחיות, עומק אקדמי, ניסיון הוראה בשדה וריבוי נקודות מבט ודעות. מעמדה ומרכזיותה של וועדת המקצוע בקביעת תכני הלימוד מגשימה עקרונות יסוד בתפיסת מערכת החינוך בישראל וביניהם מקצועיות, מומחיות, שיתוף הציבור, פלורליזם, ריבוי וגיוון דעות וכן ייצוג הולם.
  4. בשנה האחרונה ועדת המקצוע באזרחות אינה מתפקדת ומפרסומים שונים מסתמן כי המשיב מתכנן למנות בקרוב את חברי הוועדה. למרבה ההפתעה, למרות החשיבות האדירה שיש לוועדה ולזהות חבריה, כל ניסיון למצוא מידע או פרסום כלשהו, בדבר אופן הגשת המועמדות או תנאי הסף הנדרשים מהמועמדים לתפקיד עלה בתוהו.
  5. המשיב מבצע, אם כן, הליכי מינוי משמעותיים אלה במחשכים ולא מקיים הליך איתור פומבי ושוויוני במטרה להגשים את עקרונות היסוד של מערכת החינוך.
  6. בהתאם לכללי המשפט המנהלי מינוי נציגים בגופים ציבוריים נעשה על בסיס קריטריונים ידועים ובהליך שוויוני ושקוף. עקרונות אלו הינם עקרונות בסיסיים בהתנהלות הרשות ומהווים ערובה להתנהגות ראויה ולהגשמת עקרונות של מקצועיות, שיתוף ציבור, גיוון וייצוג הולם, העומדים כאמור בבסיס פעולת הוועדות.
  7. מושכלות ראשונים הן שהדרישה לקביעת תנאי סף לתפקיד ולקיום הליך איתור פומבי ומסודר אינה בעלת חשיבות פורמלית בלבד, אלא היא בעלת ערך מהותי הן בשמירה על השוויון והן בשמירה על איכותו של השירות הציבורי. הליך ענייני ושקוף נועד להבטיח כי נציגי ועדת המקצוע, שמגיעים מהשדה ומהשטח, יבחרו על בסיס השיקולים הרלוונטיים (כגון התאמה לתפקיד, איכויות אישיות ומקצועיות, אמון ציבורי למינוי, מניעת ניגודי עניינים וכיו"ב).
  8. לקיום הליך איתור פתוח ערך רב אף לאור הרכבה של הוועדה, הכולל אנשי אקדמיה ואנשי חינוך מהשדה (מורים ומנהלים). קיום הליך בחירה פומבי שיאפשר לאנשי חינוך מהשטח המבקשים להתמנות להגיש מועמדות על בסיס תנאי סף שקופים וידועים מראש, מקטין את החשש מעירוב שיקולים פוליטיים, ומסייע בהגשמת עקרון שיתוף הציבור, שוויון הזדמנויות, הייצוג ההולם והגיוון. קיום הליך פומבי ופתוח אף מגשים מהותית את התפיסה הדוגלת בהענקת כוח ומעורבות לצוותי החינוך, לאור ההכרות והמגע שיש להם עם השטח.
  9. אשר על כן, במסגרת עתירה זו, מתבקש בית המשפט הנכבד להורות למשיב לקיים הליך פומבי ושוויוני לאיתור ומינוי החברים בוועדות המקצוע הפועלות במשרד החינוך, לרבות קביעת קריטריונים ברורים למועמדים המבקשים להציג מועמדותם ופרסומם של הנהלים המסדירים זאת.

בקשה לקביעת דיון דחוף בעתירה

  1. בית המשפט הנכבד מתבקש לקבוע את העתירה לדיון מוקדם ככל הניתן, בהתאם ליומנו של בית המשפט הנכבד. ואלה הם נימוקי הבקשה:
  2. פתח הדבר, הפרק המשפטי והפרק העובדתי של עתירה זו, מהווים חלק בלתי נפרד מבקשה זו.
  3. כמפורט בחלק העובדתי של העתירה, במהלך חודש פברואר ביקש העותר להציג מועמדתו כחבר בוועדת המקצוע באזרחות. לאחר התכתבות מול המשיב, פנה ביום 30.5.16 העותר למשיב בבקשה לעצור את הליכי מינוי ועדת המקצוע באזרחות עד לנקיטת הליך פומבי ושוויוני לאיתור ומינוי החברים בוועדה, לרבות פרסומו של הליך זה והצגת קריטריונים ברורים למועמדים המבקשים להציג מועמדותם לוועדה.
  4. עד למועד זה טרם התקבלה תשובה לפנייה זו.
  5. קיום דיון בעתירה במועד קרוב הינו חיוני והכרחי שכן המשיב עומד למנות בקרוב חברים חדשים בוועדת המקצוע באזרחות. וזאת מבלי שהמשיב התייחס לבקשת העותר להציג את מועמדותו ולקיים הליך שוויוני לאיתור ומיון מועמדים לתפקיד.
  6. אשר על כן מתבקש בית המשפט לקבוע את העתירה לדיון מוקדם ככל הניתן, בהתאם ליומנו של בית המשפט הנכבד.

ואלו נימוקי העתירה:

  • א. העובדות הרלוונטיות

א(1) הצדדים להליך

  1. העותר 1, אלכס שמשון רוזנשטוק (להלן: "העותר"), בעל תואר ראשון במדעי המדינה והיסטוריה של המזרח התיכון מאוניברסיטת חיפה, תואר שני בלימודי דמוקרטיה מהאוניברסיטה הפתוחה (בהצטיינות) ובעל תעודת הוראה במסלול מדעי החברה והיסטוריה במכללת בית ברל. וכן בוגר קורס מנהלי בתי ספר של משרד החינוך. העותר השלים בשנת 2014 תואר בוגר במשפטים והוסמך בשנת 2015 כעו"ד. מאז שנת 2000 משמש העותר כמורה להיסטוריה ולאזרחות במסגרות חינוך שונות. העותר אף היה חבר בצוות הפיתוח של ספרי הלימוד בהיסטוריה של מט"ח (המרכז לטכנולוגיה חינוכית).
  2. העותרת 2, תנועת חינוך ישראלי פועלת משנת 1999 לקידום החינוך בישראל (להלן: "חינוך ישראלי"). חינוך ישראלי פיתחה ומפעילה, בשיתוף עם משרד החינוך, מודלים הוליסטיים (מוסדיים) לשינוי: מודל גן ילדים, מודל בית ספר ציבורי, עברי וערבי, וכן תכניות לקידום שיח זהות ותרבות כמנוף לשינוי בבתי ספר. חינוך ישראלי מקדמת שיח חינוכי חדש ועדכני לקידום שינוי משמעותי במערכת החינוך, נאבקת למען איכות המורים ודרכי ההוראה בישראל ופועלת להעברת סמכויות ואחריות אל צוותי החינוך בבתי הספר כפי שנהוג במערכות חינוך מתקדמות בעולם.

 

א(2) השתלשלות העניינים

  1. בחודש פברואר 2016 קרא העותר בכתבה בעיתון הארץ כי משרד החינוך עומד למנות ועדת מקצוע באזרחות. בעקבות זאת, פנה העותר למשיב וביקש להציג מועמדותו כחבר בוועדה. ביום 15.3.16 השיבה מנהלת אגף רוח וחברה במזכירות הפדגוגית לעותר בדוא"ל כדלקמן: "אני מאוד מודה לך על פנייתך והתרשמתי מאוד מקורות החיים שלך.  לקראת האישור הסופי של הרכב הוועדה נתיעץ ונשוב אליך".
  2. ביום 3.4.16 פנה העותר בכתב למשיב וביקש לקבל מידע אודות ההליך אותו מנהל המשרד לאיושה מחדש של ועדת המקצוע. בין היתר ביקש העותר לדעת:
    • כיצד מתנהל הליך איתור המועמדים לחברות בוועדת המקצוע והאם מתפרסם קול קורא להצגת מועמדות לחברות בוועדה.
    • על בסיס אילו קריטריונים יבחרו חברי הוועדה ומתי ואיך מתקיימים הליכי המיון לחברים בוועדה.
  3. בפניה זו כתב העותר למשיבים כי: "לפני מספר שבועות פניתי לראשונה לראשי מקצוע האזרחות והצגתי את מועמדותי לחברות בוועדת המקצוע. לאחר שפנייתי הראשונה לא נענתה שבתי ופניתי למכותבים מפנייתי הראשונה, והפעם זכיתי לתשובה מצדה של גב׳ אלירז קראוס. מאז פנייתי, דעתי לא נחה, הצגת מועמדות לוועדת מקצוע ראוי שתתבצע בעקבות פניה רשמית ומסודרת ולא אגב קריאת כתבה בעיתון. העדר נוהל ידוע ומפורסם, מונע מעיקרו התמודדות שווה והוגנת של מורים הרואים עצמם ראויים לכהן בוועדה". (ההדגשות הוספו).
  4. ביום 18.4.16 פנה העותר שוב למשיב וביקש כי בבחירת חברי ועדת המקצוע המשיב ינקוט בהליך שוויוני ופומבי הפתוח לכל המורים המבקשים להציג מועמדותם כחברים בוועדה. וכך בלשונו: "…ראוי לאפשר למורים אלה להציג את מועמדותם לוועדת המקצוע, לשטוח את משנתם הפדגוגית מתוך המועמדות והמועמדים הראויים והטובים, בסיומו של הליך ראוי פומבי והוגן לבחור את המתאימים ביותר שתינתן להם הזכות לכהן בוועדה".העתק מכתביו של העותר מצ"ב כנספח ע/1- ע/2 לכתב העתירה.
  1. ביום 26.05.16 התקבלה תשובת המשיב לפנייה. המשיב לא התייחס למועמדות העותר לוועדה, לא נתן מענה לשאלות העובדתיות שהעלה העותר במכתבו ולא השיב לבקשתו העקרונית של העותר כי יש לקבוע תנאי סף ולאפשר למורים להגיש מועמדותם בהליך שוויוני ופומבי. כל שנאמר במכתב כי הליך המינוי מתנהל בהתאם להורות התקשי"ר (פרק 64.1) וכי הרכבה מעוגן בנוהל פנימי של המשיב. כבר כעת נציין כי הוראות התקשי"ר אליהן הפנה המשיב אינן כוללות הסדרה מהותית של אופן בחירת חברי הוועדה. ממכתבו של המשיב ברור כי אין בכוונתו לקיים הליך פתוח, פומבי ושוויוני לבחירת חברי וועדת המקצוע.העתק תשובת המשיב מיום 26.05.16 מצ"ב כנספח ע/3 לכתב העתירה.
  1. ביום 30.5.16 פנתה הח"מ למשיב בשם העותר בבקשה לעצור את הליכי מינוי ועדת המקצוע באזרחות עד לנקיטת הליך פומבי ושוויוני לאיתור ומינוי החברים בוועדה, לרבות פרסומו של ההליך והצגת תנאי סף למועמדים המבקשים להציג מועמדותם.העתק פניית הח"מ מיום 30.05.16 מצ"ב כנספח ע/4 לכתב העתירה.
  1. עד למועד זה טרם ניתן מענה לפנייה זו.
  2. בנסיבות אלו, ובהעדר מענה מהמשיב, אין מנוס מפניה לבית משפט נכבד זה.
  • וועדות המקצוע במשרד החינוך – מסגרת נורמטיבית
  1. ועדות המקצוע במשרד החינוך הינן ועדות ממונות, בהן יושבים אנשי מקצוע ומומחים מהאקדמיה ומן השדה, המכירים את ההיבטים השונים של תחום הדעת הרלוונטי, ואת השיקולים המקצועיים הנוגעים לדרכי הוראתו. הרכב ועדות המקצוע מגוון וכולל אנשי מקצוע ממגזרים ותחומים שונים בתוך הדיסציפלינה ובחברה הישראלית.
  2. בכל תחום דעת כיוונים רבים בהם ניתן להבין את התכנים המרכיבים את המקצוע ואפשרויות שונות ומגוונות לתרגמם לתכניות לימוד בבתי הספר. לכן, כדי לבנות תכניות לימודים באיכות טובה נדרשת מעורבות של אנשי מקצוע מהאקדמיה והשדה, המכירים את ההיבטים השונים של כל תחום דעת, ואת השיקולים המקצועיים הנוגעים לדרכי הוראתו.
  3. משכך, על מנת שתכניות הלימוד והכלים הפדגוגים בהם עושים שימוש בלימודי המקצוע, ישקפו ידע מקצועי- אקדמי מעמיק, הן אינן נקבעות על ידי אדם אחד, אלא על ידי ועדת המקצוע שלחבריה מומחיות, עומק אקדמי, ניסיון הוראה בשדה וריבוי נקודות מבט ודעות. ייחודה ונחיצותה של הוועדה נובע מחיבור אנשי האקדמיה האמונים על הדיסציפלינה, ואנשי ההוראה האמונים על הפדגוגיה של המקצוע. לוועדות המקצוע תפקיד מרכזי בגיבוש המדיניות הפדגוגית בהוראת המקצוע ובשמירה על רמה אקדמית ותקינות ציבורית של מקצועות הלימוד הנלמדים בבתי הספר בישראל. מדובר בתפקיד רגיש בעל חשיבות והשפעה ציבורית רבה.
  4. חשיבותה ומרכזיותה של ועדת המקצוע קיימת בכל מקצועות הלימוד במערכת החינוך. אפילו במקצועות שהם לכאורה "ניטרליים" (כמו למשל מתימטיקה, פיזיקה, לימודי שפות), יש מקום לפרשנות ולמגוון דעות ותפיסות לגבי איך ומה חשוב ללמד, ועולות שאלות המחייבות הכרעות מהותיות לגבי תכנית הלימודים ואופן ההוראה. עקרונות אלו מקבלים משנה חשיבות כאשר מדובר במקצועות "מורכבים" מבחינה אידיאולוגית, כמו לדוגמה ספרות, היסטוריה או אזרחות. במקצועות אלה, ישנן מחלוקות ציבוריות משמעותיות באשר לתכנים שאותם צריך ללמד ובאשר לאופן שבו ראוי ללמדם. לכן לוועדות מקצוע מאוזנות מבחינת הרכבן, חשיבות עליונה להבטיח שתכניות הלימודים בכלל המקצועות תשקפנה את הרצונות והצרכים של חלקים גדולים ומגוונים ככל האפשר של הציבור בישראל.
  5. אזרחות הוא המקצוע המרכזי העוסק בערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית ותכנית הלימודים בו אחידה ומשותפת לזרמי החינוך – הממלכתי, הממלכתי-דתי, החינוך הערבי והחינוך הדרוזי. הרגישות האידיאולוגית והפוליטית, שמלווה את לימודי האזרחות בישראל, מחייבת התייחסות מיוחדת לעקרונות של שיתוף הציבור, ריבוי דעות וייצוג הולם בוועדת המקצוע באזרחות.
  6. תקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), תשי"ז-1956 מסמיכות את שר החינוך למנות מזכירות פדגוגית שממונה על עיצוב המדיניות הפדגוגית של משרד החינוך. תקנה 4 קובעת את הרכב המזכירות הפדגוגית וסמכויותיה. תקנה 4 קובעת בסעיפים קטנים (ג) ו-(ד) את סמכות המזכירות הפדגוגית למנות ועדות ולאצול להן סמכויות וכן למנות ועדות מייעצות.
  7. מכוחם של סעיפים אלו התקינה המזכירות הפדגוגית מספר נהלים פנימיים המסדירים את פעולת ועדות המקצוע במשרד החינוך:
  • "נהלים למינוי ופעולת ועדת מקצוע או ועדות מקצוע לתוכניות לימודים" מיום 07.12.2014. (להלן: "נוהל ועדת המקצוע).
  • נוהל פיתוח תכניות לימודים של משרד החינוך, יוני 2011 (להלן: "נוהל פיתוח תכנית לימודים").

העתק הנהלים מצ"ב כנספח ע/5- ע/6 בהתאמה.

  1. נהלים אלו לא פורסמו ואינם פומביים והם הגיעו לידי באת כוחו של העותר אגב טיפול בהליך אחר.
  2. ועדת המקצוע מוגדרת בנוהל פיתוח תכניות לימודים כך: "ועדת מקצוע-פורום האמון על גיבוש המדיניות הקוריקולרית-פדגוגית של תחום דעת מסוים, בהלימה למדיניות המשרד והמזה"פ (המזכירות הפדגוגית- ע.נ.ב). תחומי העיסוק של הפורום הינם, בין היתר: מדיניות הוראת המקצוע; תוכניות הלימודים והפעלתן; שינויים וחידושים בהוראת המקצוע; הערכת הישגים; הכשרת מורים והשתלמותם".
  3. בהתאם לנוהל ועדת המקצוע בוועדה 15 חברים, בהרכב הכולל 6 אנשי אקדמיה, 6 אנשי חינוך מהשדה (מורים ומנהלים) ו- 3 עובדים של המשרד (סעיף 7). הנוהל קובע ייצוג הולם לפי מגזרים, מגדר ופריסה גיאוגרפית, וכי בתחומי דעת בהם יותר מתחום התמחות אחד, יינתן ייצוג להתמחויות השונות המשתייכות לדיסציפלינה הנלמדת במערכת החינוך.
  4. הנהלים מגדירים את תפקידיה השונים של ועדות המקצוע:האחד – לוועדה הואצלה הסמכות להכין תוכניות לימוד, לפתחן ולאשר אותן וכן הסמכות לקבוע את מדיניות הכללים לגופים וועדות העוסקים בהיבטים שונים של ועדת המקצוע [מכוח תקנה 4(ג)].השני – לייעץ למזכירות הפדגוגית בגיבוש מדיניות הוראת המקצוע במערכת החינוך [תקנה 4(ד)] בין היתר בתחומים הבאים: מצב המקצוע במערכת החינוך, דרכים לשיפור ההוראה; שינויים וחידושים דרושים בדרכי הוראת המקצוע; סוגיות הקשורות לחומרי הלימוד במקצוע; הערכת הישגים במקצוע.
  1. נוהל ועדת המקצוע קובע כי מינוי חבר וועדה יהיה לשנתיים.
  2. עבור פעילותם בוועדה מקבלים חברי הוועדה (שאינם עובדי מדינה) שכר בתעריף הקבוע בהוראות החשב הכללי (מס' הוראה 13.1.7 – תשלום לחברי ועדה ציבורית). כמו כן קובע הנוהל כי יו"ר ועדות המקצוע וחברי הוועדה ינהגו בהתאם להוראות המחייבות עובדים בשירות המדינה.
  3. הנוהל קובע כי את יו"ר הוועדה וחבריה ימנה יו"ר המזכירות הפדגוגית לאחר התייעצות עם המפמ"ר (מרכז המקצוע) ועם ראש האגף הרלוונטי. אין הגדרה של דרישות או תנאי סף לבחירה ואין הסדרה של הליך איתור ומיון המועמדים. כמפורט לעיל, נוהל זה אף לא פורסם.
  • הטיעון המשפטי
  1. העותר יטען כי נפלו פגמים מהותיים בנוהל המסדיר את פעולת ועדות המקצוע במשרד החינוך: ראשית, העדר פירוט של תנאי הסף/קריטריונים על בסיסם יבחרו חברי הוועדות. שנית, אי קיומו של הליך שוויוני ופומבי לאיתור ובחירת החברים לוועדות. שלישית, העדר פרסום הנהלים הקיימים.

ג(1) תחולת כללי המשפט המנהלי על ועדות וגופים ממונים בשירות הציבורי

  1. ועדת המקצוע, בדומה לוועדות ומועצות ציבוריות אחרות, מהווה "גוף לוויני" – גוף מינהלי, שהינו חלק מהמנהל הציבורי, אך לא חלק מהממשלה (להרחבה ראו יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, עמ' 411-425). גופים אלו כפופים לנורמות מן המשפט המנהלי והביקורת השיפוטית על פעולתם זהה לביקורת השיפוטית על המנגנון הממשלתי (על תחולת כללי המשפט המנהלי על גופים אלו ראו: דפנה ברק ארז, משפט מנהלי כרך ג, משפט מנהלי כלכלי, בעמ' 484; יצחק זמיר, הסמכות המנהלית, עמ' 422- 421)
  2. בית משפט נכבד זה עמד על כפיפותן של וועדות ממונות לכללי המשפט המנהלי ועל חובתן לקיים הליך מינהלי תקין ולפעול בסבירות, הגינות, ענייניות ושוויוניות. וכך נפסק בבג"ץ 3071/05 גילה לוזון נ' ממשלת ישראל (פורסם בנבו): "חשוב להדגיש כי על-אף שועדת הסל אינה גוף סטטוטורי ועל-אף שהרכבה כולל נציגי ציבור שאינם כפופים באופן אישי לשר הממנה, מהווה ועדת הסל חלק מהמינהל הציבורי והיא מחויבת בפעולותיה לכללי המשפט המנהלי…. בהתחשב בכך, אין חולק כי על ועדת הסל לפעול בסבירות, בהגינות, בענייניות ובשוויוניות, תוך קיום הליך מינהלי תקין". הדברים האמורים שם ביחס לוועדת סל הבריאות נכונים הם אף לגבי וועדת המקצוע במשרד החינוך.וראו גם בג"ץ 6924/98 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נה(5) 15, שם נקבע, בהקשר של ייצוג הולם לערבים, כי גם אם חוק שירות המדינה (מינויים) אינו חל באופן ישיר על גופים לוויניים, עדיין יש לתת ביטוי לעקרונות הקבועים בו.
  1. הנחיות היועץ המשפטי לממשלה עוסקות אף הן בהיבטים מסוימים של פעילות הוועדות הממונות. הנחיה מס' 1.1502 – "מינוי והרכב ועדות ציבוריות מייעצות ודרכי פעולתן", עוסקת במינוי חברים לוועדות ציבוריות שמוקמות אד הוק לצורך ייעוץ בנושא מסוים. הנחייה מס' 1.1500 – "בדיקת מינויים על ידי היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה"- עוסקת במינויים לוועדות או גופים קבועים, שהוקמו בחוק או בהחלטה מנהלית, כאשר המינוי  אינו בדרך של מכרז או מעין מכרז.
  2. הנחיות אלו קובעות כי יש לפעול בהליכי המינוי על פי פסיקת בית המשפט העליון והנחיה 6.500. שעוסקת במינויים בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים. בהנחיה זו ניתן דגש רב לעקרון מניעת ניגוד עניינים ולעקרון הייצוג ההולם ונקבע כי על המינוי להיעשות בהליך מסודר ומובנה. נקבע כי במקרים המתאימים, ניתן, למשל, להקים ועדת איתור, לפרסם לציבור בכלי התקשורת את המשרה, להסתייע בשמות מועמדים המצטברים ברשות החברות הממשלתיות ועוד, כדי לאפשר לציבור להציע מועמדות.
  3. לענייננו רלוונטית אף הנחייה מספר 1.1503 שעוסקת בייצוג הולם הקובעת כי על מנת להגשים את חובת הייצוג ההולם במינויים לגופים ציבוריים: "על מינוי להיעשות בהליך מסודר ומובנה. הדרך הראויה לכך היא על-ידי ועדת איתור, תוך הקפדה על פרסום לציבור ומתן אפשרות להציע מועמדים ומועמדות".
  4. פרק 64 לתקש"יר עוסק בפעולת ועדות בשירות המדינה. עיקר הפרק עוסק בסדרי עבודת הוועדות. סעיף 64.111 קובע מי הם הגורמים המוסמכים למנות ועדות. אין בתקשי"ר התייחסות לאופן הפעלת הסמכות על ידי הגורם הממנה ולתהליך הבחירה.

ג(2) החובה לקיים הליך איתור פומבי הכולל תנאי סף וקריטריונים

  1. הליך מינוי באמצעות מנגנון סינון שוויוני ותחרותי, הוא הליך בו נשמרים עקרונות שוויון ההזדמנויות ובחירת המועמד הטוב ביותר. זהו הליך פומבי, המאפשר שקיפות וביקורת, שמטרתו לאתר באמצעות ועדה, בהרכב מקצועי רחב, את המועמדים המתאימים ביותר לתפקיד, על בסיס תנאי סעיף וקריטריונים שנקבעים מראש.
  2. להליך זה ערך אינטרינזי המאפשר שמירה על עקרונות יסוד של השיטה ובראשם עקרון השוויון ועקרון הפומביות. ניהול הליך איתור מסודר, הכולל קביעת תנאי סף ופרסום פנייה לציבור, מסייע בבחירת המועמדים הראויים והמתאימים ביותר, מקטין את החשש מעירוב שיקולים פוליטיים, שומר על טוהר ההליך וטוהר המינוי ומסייע בהגשמת עקרון הייצוג ההולם והגיוון.
  3. בבג"צ 5755/08 יעל ארן נ' ממשלת ישראל (פורסם בנבו), עומד בית המשפט העליון על כך שלשימוש בוועדת איתור תפקיד משמעותי בהליכי מיון שכן פעולתה מתאפיינת "באובייקטיביות יחסית, בפומביות ובהקפדה על שוויון". נפסק כי: "יתרון נוסף ממנו עשויה הוועדה ליהנות הוא יכולתה לגשת לתהליך הבחינה כשהיא מחויבת פחות לאינטרסים של גורם זה או אחר, או כשבכוחו של הרכבה לשקף מגוון של דעות ואינטרסים המקבלים את ביטוים המצרפי בהכרעתה. יותר מן הגורם הממנה, לוועדת האיתור קל, על כן, להתמקד בהכרעה המקצועית הענינית. בכך כוחה. בכך מסייעת היא לגורם הממנה ביישום סמכויותיו. בכך היא תורמת לתקינותה של העשייה המנהלית".
  4. על הטעמים לקיומו של הליך איתור פומבי, עמד בית משפט נכבד זה גם בבג"צ 5538/09 עו"ד אלישע פלג נ' נציבות שירות המדינה (פורסם בנבו): "לוועדות איתור, כפי שנקבע בפסיקת בית משפט זה, מעמד מיוחד ותפקיד ייחודי בהליך הבחירה והמינוי לתפקידים בשירות הציבורי. ועדת האיתור נועדה לסייע לגורם הממנה בקבלת ההחלטה, תוך שהיא מביאה בפניו את המלצתה, המבוססת על בדיקת המועמדים והערכת התאמתם לתפקיד. ועדת איתור מוקמת, מלכתחילה, משום שלחבריה המקצועיות, הניסיון, והיכולת לסייע בבחירת המועמד המתאים ביותר לתפקיד, מתוך הנחה שלמקצועיות זו חשיבות בהליך הבחירה".וראו גם בג"צ  8134/11 עו"ד ורו"ח משה אשר נ' שר האוצר, ד"ר יובל שטייניץ (פורסם בנבו).
  1. בקיומו של הליך פומבי ומסודר גלומים יתרונות רבים:
  2. ראשית, קביעה ופרסום של תנאי סף וקריטריונים ברורים מסייעת בבחירת המועמדים הראויים והמתאימים ביותר. (על חשיבות קיומם של תנאי סף וקריטריונים ראו: דפנה ברק ארז, משפט מינהלי, משפט מנהלי כלכלי, עמ' 84- 87; דו"ח מבקר המדינה 48, בפרק הדן במינויים פוליטיים ובלתי תקינים, עמ' 877 נכתב כי "העובדה שמשרה מסוימת פטורה ממכרז אינה מייתרת את הוראת התקשי"ר בדבר הכישורים הדרושים לאיושה. נהפוך הוא: דווקא משניטל יסוד התחרות מאיוש המשרה, חשוב שבעתיים שהמועמד יעמוד לפחות בתנאי הסף שהיו נדרשים אילו נתקיים מכרז")ׂ.
  3. שנית, נקיטת הליך איתור מסודר מקטינה את החשש מעירוב שיקולים פוליטיים בהליך הבחירה (על הנזק במינויים פוליטיים ראו: יצחק זמיר, "מינויים פוליטיים", משפטים כ, עמ' 19; יצחק זמיר, "מינויים פוליטיים בביקורת שיפוטית", משפטים כא, עמ' 145; דו"ח מבקר המדינה, מינוי דירקטורים מטעם המדינה בחברות ממשלתיות, 1998, עמ' 38-40).
  4. שלישית, קיומו של הליך איתור שוויוני מסייע בהגשמת עקרון הייצוג ההולם והגיוון. על הקשר שבין קיומם של הליכי מינוי תקינים לסוגיית הייצוג ההולם ראו: יופי תירוש, ייצוג הולם במשפט הישראלי- סיכום ביניים ריאליסטי, ספר מישאל חשין, עמ' 699. לטענתה: "כל מינוי בשירות הציבורי שלא נעשה בהליך נאות ותוך תחרות עניינית ושוויונית פוגע בהשגת ייצוג הולם" (שם בעמ' 706). היא מסבירה טענה זו כך: "ראשית, ללא הליך תקין של מינוי לא מתבצעת השוואה בין כישורי המועמדים, ועל כן לא מתאפשרת בחירת המועמד הכשיר שהוא בן הקבוצה הבלתי מיוצגת. שנית, במינוים שבהם אין תחרות שווה מתמנים על פי רוב בני הקבוצה ההגמונית, אלה שכבר מצויים בתוך הארגון…". (שם בעמ' 706).
  5. היתרונות הגלומים בקיומו של הליך איתור מסודר, והחשיבות בשמירה על עקרון השוויון והפומביות המהווים עקרונות יסוד של השיטה, מובילים למסקנה כי יש לקיים הליך איתור פומבי ושוויוני, גם במקרים בהם החוק הכתוב אינו אומר זאת במפורש. וכך נכתב בהקשר זה בעניין יעל ארן:"מלאכת המינוי מונחת לפתחו של הגורם המוסמך לכך בחוק. עם זאת, במרוצת השנים פותחו במשפט המנהלי מנגנונים שתפקידם לסייע לו בקבלת ההחלטה המושכלת, על יסודם של שלושה עקרונות-יסוד בהם מדבר ענף זה של המשפט: החובה לשקול את כל השיקולים הרלוואנטיים; החובה להימנע משיקולים שאינם ממין הענין; והחובה לבסס החלטה על תשתית עובדתית מקיפה ככל הניתן (בג"ץ 297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(3) 29, 48 (1983); זמיר לעיל, בעמ' 734).מלאכה זו אינה פשוטה כלל ועיקר, בפרט כשנדרש לה גורם ממנה רב עיסוקים ואחריות כמו, במקרה שבפנינו, ראש הממשלה. אך טבעי הוא, כי על מנת שיוכל למלא כהלכה את תפקידו, יסתייע הגורם הממנה בגורמים אחרים, שמומחיותם היא באיסוף המידע ובהערכתו. ואם נכון הדבר לגבי הפן המקצועי הכרוך בהחלטות בדבר מינויים, משנה תוקף יש לו מקום בו מיתוספת להכרעה גם סוגיית הייצוג השוויוני. אכן, החוק אינו קובע חובה למנות ועדת איתור. ברם, היועץ המשפטי לממשלה בהנחיתו הנ"ל, המשמשת דין מחייב למערכת הממשלתית כולה (בג"ץ 4247/97 סיעת מרצ במועצת עיריית ירושלים נ' השר לענייני דתות, פ"ד נב(5) 241, 277 (1998); ע"א 3350/04 מנכ"ל משרד הפנים נ' שנן, בפסקה 13 לפסק-דינו של השופט ס' ג'ובראן (טרם פורסם, [פורסם בנבו], 13.6.07), קבע כך: "על המינוי להיעשות בהליך מסודר ומובנה. הדרך הראויה לכך היא על-ידי ועדת איתור, תוך הקפדה על פרסום לציבור ומתן אפשרות להציע מועמדים ומועמדות". [הנחיה מס' 1.1503 הנ"ל. ההדגשה הוספה.]"
  1. וראו גם דו"ח מבקר המדינה 61ב, 2010, בעמ' 57: "לדעת משרד מבקר המדינה, בהיעדר חובה להקמת ועדת איתור בהחלטת ממשלה לאיוש משרה מסוימת רשאי הגורם הממנה להסתייע במנגנון שונה לבחירת המועמד למשרה, ובלבד שיינקט הליך תחרותי ראוי והוגן". (ההדגשות הוספו).
  2. מסקנה זו בדבר העדפת הליך פומבי עולה בקנה אחד גם עם דיני המכרזים הקובעים כי גם כאשר קיימת עילה שלא לקיים מכרז יש להעדיף לקיים הליך פומבי התואם את עקרונות דיני המכרזים – באופן שקוף ככל הניתן, הוגן ושוויוני, המבטיח את מרב היתרונות לגוף הציבורי. (תקנה 1א- 1ב לתקנות חובת המכרזים תשנ"ג- 1993). עמדה זו קיבלה ביטוי אף בדו"ח מבקר המדינה 52א בעמ' 283, שם מצוטטת חוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה שלפיה גם במשרות פטורות ממכרז יש לקיים "מעין מכרז" שיוודא קבלת אנשים ראויים באופן שוויוני. וראו גם: בג"ץ 8299/01 ועד העובדים של ההנדסאים, הטכנאים, המהנדסים והאקדמאים ברשות שדות התעופה נ' רשות שדות התעופה, פ"ד ס(2) 370.
  3. מן האמור עולה בצורה ברורה כי גם בהעדר חובה מפורשת מכוח חוק לקיים הליך מכרזי או ועדת איתור, יש לנקוט בהליך תחרותי, שוויוני והוגן שמגשים את עקרונות היסוד של השיטה ואת כללי המשפט המנהלי.

ג(3) הסדרים דומים מהם ניתן ללמוד

  1. קביעת קריטריונים ותנאי סף, פרסומם וקיומו של הליך פומבי, בין אם באמצעות פניה לציבור (קול קורא), או באמצעות ועדת איתור, מהווים מנגנונים מקובלים לאיתור מועמדים לגופים וועדות שפועלים בשירות הציבורי. בחלק זה נציג מספר דוגמאות למנגנונים אלו.
  2. דוגמאות להליכי איתור פומביים לנציגי ציבור בוועדות/גופים מייעצים:*  הוועדה המייעצת לנציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות במשרד המשפטים הינה וועדה שתפקידה לייעץ לנציב שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות בעניינים הנוגעים לתפקידי הנציבות. הליך איתור החברים לוועדה הוא פומבי, מתפרסם קול קורא לציבור הרחב, המועמדים נדרשים לעמוד בתנאי סף ולמלא שאלון מתאים, מבין הפונים נערך מיון ראשוני על בסיס השאלונים והמסמכים. מתוך המועמדים שעוברים את שלב המיון הראשוני מוזמנים מועמדים לראיון אישי בפני ועדת מיון. לעיון בתהליך כולו ראו בקישור: http://www.justice.gov.il/Units/NetzivutShivyon/publications/news/Pages/Call-for-New-Members-Advisory-Committee.aspx

    * ברשות הממשלתית למים מתקיים הליך איתור פומבי לנציגי ציבור לוועדה המייעצת שממליצה למנהל רשות המים האם לאשר בקשות של תאגידי המים והביוב לנתק אספקת מים לצרכן ביתי. הליך האיתור כולל תנאי סף, אמות מידה וניקוד, לוח זמנים מסודר להליך הבחירה ופרסום פומבי של ההליך.  לעיון בתהליך כולו ראו בקישור:   (http://www.water.gov.il/Hebrew/Tenders/Pages/kol-kore-3.2015.aspx)*  הודעה על איתור מועמדים לשמש כנציג בעל דעה מייעצת בוועדה מקומית לפי סעיף 18(ב)(3א) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה – 1965
    http://www.moin.gov.il/PublicationsAndUsefullInfo/PressAnnouncements/Pages/rishum.aspx

    *  קול קורא להגשת מועמדות לבחירת חברים לוועדות מקצועיות הפועלות מטעם מועצת הפסיכולוגים. (http://www.health.gov.il/UnitsOffice/HD/MHealth/Psychology/council/Documents/kolkore17.pdf)

  1. ועדות/גופים עם סמכויות אישור/החלטה:*  נוהל הליך איתור מועמדים לכהונה בדירקטורים של חברות הממשלתיות קובע הליך איתור מסודר של דירקטורים מטעם הציבור. בהתאם לנוהל מועמדים מקרב הציבור שיגישו מועמדותם יעברו הליך סינון ומיון על ידי הרשות. השלב הראשון בהליך האיתור כולל פרסום "קול קורא" והגשת מועמדות. בשלב השני נבדקת עמידת המועמדים בתנאי הסף. ניתן לעיין בנוהל האיתור בקישור הבא: http://www.gca.gov.il/NR/rdonlyres/F01EE424-9A2A-4A9D-9E69-AF641D135331/0/nohalnvheret2015.pdf

    * קול קורא לבחירת נציג ציבור עבור ועדת השיפוט הבינמשרדית של המינהל לפיתוח תשתיות ביוב ברשות הממשלתית למים וביוב. לוועדה סמכויות רחבות כלל משקיות באישור פרויקטים של מערכות ביוב, מכוני טיפול בשפכים ועוד. (http://www.water.gov.il/Hebrew/Tenders/2/kol-kore-docs-04.04.16.pdf)

  1. ועדות/גופים מעין שיפוטיים:
    * קול קורא להגשת מועמדות לתפקיד נציג ציבור לבתי הדין למשמעת במשטרה ובשירות בתי הסוהר (http://mops.gov.il/Documents/Positions/CourtRep/CourtRepPos.pdf)
    * קול קורא להגשת מועמדות לתפקיד יושבי ראש ועדות תעסוקה לפי חוק חיילים משוחררים (החזרה לעבודה), התשי"ט-1949
    http://www.justice.gov.il/Pubilcations/News/Pages/kolkoretasuka.aspx
    * קול קורא לאיתור יו"ר לוועדת ערר לפי חוק התכנון והבניה התשכ"ה- 1965 http://www.moin.gov.il/SubjectDocuments/Tiful/vaadat_arr_tlv_merkaz.pdf
  1. הנה אנו רואים כי משרדי ממשלה רבים רואים עצמם מחויבים לקיים הליך איתור פומבי לבחירת נציגי ציבור בגופים שונים, גם במקרים בהם לא מוטלת עליהם חובה מפורשת בחוק לקיים הליך מעין זה. לא קיימת כל הצדקה שלא להחיל עקרונות ומנגנוני סינון אלו אף בענייננו. במסגרת עתירה זו אין אנו מבקשים לחייב את המשיב לנקוט בדרך "מסוימת" בבחירת נציגי הציבור בוועדה, אלא טוענים כי מכוח כללי המשפט המנהלי, יש לבחור את נציגי הציבור בוועדה באמצעות הליך פתוח לציבור שמאפשר הגשת מועמדות לתפקיד ועל בסיס קריטריונים ברורים וידועים שפורסמו מראש.

ג(4) חובת פרסום נוהל ועדת המקצוע

  1. כמפורט לעיל הנהלים המסדירים את פעילות ועדת המקצוע לא פורסמו והם אינם עומדים לרשות הציבור. בכך הפר המשיב את החובה המוטלת עליו לפרסם את ההנחיות המנהליות על פיהן הוא מפעיל את שיקול דעתו.
  2. החובה לפרסם הנחיות מנהליות מעוגנת בסעיף 6 לחוק חופש המידע, התשנ"ח- 1998 הקובע כי רשות ציבורית תעמיד לעיון הציבור את ההנחיות המנהליות הכתובות, שעל-פיהן היא פועלת ושיש להן נגיעה או חשיבות לציבור. חובה זה קיימת אף מכוח ההלכה הפסוקה. בבג"ץ 5537/91 אפרתי נ' אוסטפלד, פ"ד מו(3) 501, קבע כבוד השופט חשין, כי חובת פרסום ההנחיות נגזרת מעיקרון שלטון החוק, מאופי המשטר הדמוקרטי ומכללי הצדק הטבעי. וראו גם: עעם  9187/07 לוזון נ' משרד הפנים (פורסם בנבו); עעמ7189/11  סמיר אזחימאן נ' מדינת ישראל משרד התחבורה והבטיחות, כבוד הנשיאה נאור: "אעיר כי טוב היתה עושה רשות הרישוי לו פרסמה את הנוהל מושא הערעור בדרך שתהיה זמינה לציבור בכללותו. אין חולק כי יש בנוהל עניין לציבור רחב יחסית, ולכן, מן הראוי היה לפרסמו ברבים. כיום אפשר לפרסם נהלים מעין אלה בלי טרחה רבה, כגון באמצעות אתר האינטרנט של הרשות המינהלית".
  3. וראו גם: יואב דותן , "פרסום הנחיות מינהליות", משפט וממשל, כרך ג (תשנ"ה-תשנ"ו) 475; יצחק זמיר, הסמכות המינהלית (תשנ"ו), 782-784.
  • סיכום
  1. במסגרת עתירה זו הצגנו את העקרונות והטעמים המצדיקים נקיטת הליך פומבי ושוויוני לאיתור נציגי הציבור בוועדת המקצוע השונות במשרד החינוך. כמפורט לעיל, לקיום הליך מסודר ערך רב המבטיח כי יבחרו הנציגים הראויים המתאימים ביותר ויוגשם עקרון הייצוג ההולם ושיתוף הציבור. לעקרונות אלו חשיבות רבה בעניינו, לאור תפקידה המרכזי, החשוב והרגיש של ועדת המקצוע באזרחות שלפתחה מגיעות דילמות ערכיות ומקצועיות רבות המשפיעות על דמות החברה בישראל ועל פניה של מערכת החינוך בארץ.
  2. אשר על כן, בית-המשפט הנכבד מתבקש ליתן צו על תנאי כמבוקש בראש עתירה זו, ולאחר תשובת המשיב לעשות את הצו על תנאי למוחלט וכן לחייב את המשיב בהוצאות משפט ושכ"ט עורך דין.
  3. לתמיכה בעובדות המפורטות בכתב העתירה מצ"ב תצהירו של העותר 1.

v

עדי ניר בנימיני, עו"ד
ב"כ העותרים